Lobiranje u Srbiji – ozakonjenje uticaja na državne organe

Vožnja privatnim avionima, partije golfa na ekskluzivnim terenima u Škotskoj, najbolja mesta na utakmicama NFL lige, večere u najboljim restoranima  u Vašingtonu… Sve ovo je američkim kongresmenima obezbeđivao, svojevremeno jedan od najuspešnijih lobista u Sjedinjenim Američkim Državama, Jack Abramoff, nastojeći da ih ubedi da podrže predloge klijenata koje je zastupao. Dok nije uhapšen i osuđen zbog podmićivanja državnih službenika. Zajedno sa kongresmenom koji je primio novac da bi predložio zakon koji je Abramoff tražio.

Iako mnogi Sjedinjene Američke Države smatraju jednom od najuređenijih zemalja sveta, kada je reč o lobiranju, istovremeno su brojne kritike o velikom uticaju lobista na donošenje zakona u toj zemlji i načinima na koji ostvaruju taj uticaj.

Slučajevi poput pomenutog Abramoffa iz 2006. godine, povremeno uzdrmaju taj sistem, ali ne dovoljno da bi se suštinski promenio. Ipak, iako je javna tajna da lobisti u SAD imaju značajan uticaj na donošenje zakona, makar u većini slučajeva nije nepoznato za čije interese rade, odnosno ko ih angažuje.

U Srbiji, koja je nedavno usvojenim Zakonom o lobiranju tek preduzela prve korake ka uređenju ove oblasti, i dalje je upitno koliko će uticaj na donošenje odluka državnih organa biti transparentniji. Između ostalog, i zato što zakon propisuje obavezu da i lobisti i lobirani podnose izveštaje o tome Agenciji za borbu protiv korupcije, ali ne i javno objavljivanje tih izveštaja.

“Tako da građani Srbije, kad ovaj zakon bude počeo da se primenjuje, možda i dalje neće znati ko se sve obraća funkcionerima i službenicima u državnim organima u vezi donošenja propisa. Makar ovaj zakon ne daje takve garancije.”, upozorava Nemanja Nenadić iz Transparentnosti Srbija.  

Preciznije rečeno, državni organi će imati pojedinačno informacije ko im je pristupao i s kakvim idejama i mi ćemo moći da tražimo te iinformacije, pozivajući se na Zakon o dostupnosti informacija od javnog značaja, ali nije zakonom predviđeno da se one javno objavljuju i bez tih zahteva”, objašnjava Nenadić.

Neregistrovani lobisti ne podnose izvještaje

Nenad Vuković, predsednik Društva lobista Srbije (DLS), s druge strane, misli da je to nepotrebna nedoumica. “Izveštaji će sigurno biti dostupni, u tome i jeste njihov smisao. To će morati pravilnikom da se reguliše da bi ti izveštaji bili dostupni”, uveren je Vuković.

Iako zadovoljni što je zakon uopšte usvojen, u DLS ipak smatraju da su neke odredbe morale biti preciznije definisane i žale što neki predlozi njihovih predstavnika u radnoj grupi za izradu ovog zakona, nisu usvojeni.

“Mogle su bolje da budu regulisane odredbe koje se tiču neregistrovanih lobista. Trebalo je precizirati zakonom na koga se odnosi termin neregistrovani lobisti koji se pominje u zakonu, pojasniti da su to oni koji lobiraju za sopstvenu stvar ili nekako slično, kako bi se znalo o čemu se tu radi. Ovako je ostavljen veliki prostor da članovi i predstavnici privrednih asocijacija lobiraju, a da nemaju obavezu da se registruju, da pišu izveštaje, a nisu podložni ni kažnjavanju i biće teško pratiti njihove aktivnosti”, ocenjuje Vuković. 

Marko Drajić, autor knjige „Korporativno lobiranje u EU“, smatra da će se zbog brojnih nedostataka ovog zakona, lobiranje u Srbiji i dalje najvećim delom odvijati kao i do sada – netransparentno.

“To ne znači, samo po sebi da će biti koruptivno, ali nemamo mehanizam kojim ćemo ga učiniti transparentnim”, kaže Drajić, napominjući da je jedna od mana restriktivnost samog zakona.

“Primera radi, propisuje se detaljno način kako lobista treba da se obrati državnom zvaničniku. Dakle, da mora da mu pošalje dopis, uz dokaz o upisu u Registar lobista, ugovor o lobiranju, bez finansijskih podataka, kao i naziv propisa za koji obavlja lobiranje. To je nonsens, previše ograničavajuće. Nemoguće je da bilo ko svoju lobističku aktivnost ostvari tako što će prvo reći: ‘Dobar dan, izvolite papir, ja sam došao da lobiram’. To nije normalno“, objašnjava Drajić.

S druge strane, kaže Nemanja Nenadić, ovim zakonom nisu jasno propisane zabrane. “To nas može uvesti u sivu zonu. Na primer, kontakti u nekim neformalnim prilikama, recimo, u restoranu, na nekom prijemu, ti kontakti nisu zabranjeni”.

Zašto je bitno državljanstvo lobiste?

Drajić ukazuje i na druga ograničenja zakona, među kojima je i ono da stranci ne mogu biti lobisti u Srbiji. Naime, jedan od uslova da se neko upiše u Registar lobista je da bude državljanin Srbije.

“To je besmisleno, imajući u vidu broj stranih kompanija koje rade u Srbiji, a one su najveći lobisti. To bi značilo da svaka strana kompanija mora da angažuje domaćeg lobistu, da bi uticala na donošenje ili izmenu nekog zakona, što je malo verovatno”, smatra Drajić.

S druge strane, Nenadić kaže da po ovom zakonu, lobističke firme koje su registrovane u inostranstvu, u svojoj matičnoj zemlji, mogu da rade u Srbiji nesmetano. “Ne proverava se da li ispunjavaju uslove iz ovdašnjeg zakona. Dovoljno će biti to da ispunjavaju uslove za rad u zemlji porekla. Moraju samo da se upišu u registar lobista”.

Najveću ulogu u primeni zakona imaće Agencija za borbu protiv korupcije. U njenoj nadležnosti je vođenje Registra lobista i Registra pravnih lica koja obavljaju lobiranje, upis lobista u te registre i njihovo brisanje, vođenje posebne evidencije o stranim fizičkim i pravnim licima koja obavljaju lobiranje na teritoriji Srbije, njoj lobisti dostavljaju izveštaje o radu. Takođe, agencija ima ovlašćenje da kontroliše te izveštaje, kao i evidencije koje o susretima sa lobistima moraju da vode državni zvaničnici.

Na sve to, treba da organizuje i obuku lobista. Nenadić smatra da Agencija za to nema kvalifikacije, dok Drajić smatra da ta odredba ograničava ono što bi trebalo da bude suština lobiranja, “a to je da svako ima priliku da utiče na opšte akte koje država donosi”.

Nenad Vuković iz Društva lobista Srbije kaže da Agencija za borbu protiv korupcije tek treba da se organizuje kad je reč o obuci za lobiste, ali smatra da je i to srećnije rešenje, nego da obuku sprovodi Pravosudna akademija, kako je prvobitno predlagano.

Veze novca, politike i interesa

Neizvesno je i da li će ubuduće u Srbiji lakše moći da se uoči veza novca, politike i raznih interesa, u smislu da, recimo, neka kompanija donira novac za kampanju neke stranke ili kandidata, a potom preko lobista pokuša da ostvari svoje interese.

Nenadić kaže da bi te veze i sada trebalo da budu vidljive, ali na osnovu drugog zakona – o finansiranju političkih aktivnosti.

“Međutim, ni tu građani ne mogu dobiti potpuni odgovor, jer ni izveštaji o finansiranju partija i kampanja nisu u potpunosti pouzdani. Postoje osnovane sumnje u njihovu tačnost i potpunost. Primera radi, imali smo situacije kada se pojavljivala gomila donatora iste stranke, sa istim iznosom, a neki od njih su bili primaoci socijalne pomoći. I takve stvari bude sumnju da su prijavljeni pravi izvori prihoda, a istraga koja bi utvrdila pravi izvor novca nije sprovedena do kraja”, podseća Nenadić.

---

U regionu prvi su zakon o lobiranju doneli Makedonci 2008. godine, ali su ga već tri godine kasnije menjali.

U Crnoj Gori ovaj zakon je stupio na snagu 2012. godine, ali je ova država prvog registrovanog lobistu dobila tek pet godina kasnije.

Bosna i Hercegovina nema ni zakon o lobiranju, niti registar lobista.

I Hrvatska, iako članica Evropske unije, još nema zakonsku regulativu o lobiranju, iako Hrvatsko društvo lobista godinama insistira na tome.

Predsednica HDL-a Maja Pokrovac kaže da su se lobisti u ovoj zemlji “samoregulirali i formirali vlastiti registar”.

Imajući u vidu da su „neke zemlje izradile zakonski okvir za lobiranje, pa su ga preregulirale i zakomplicirale praćenje područja lobiranja“, HDL predlaže isključivo uvođenje obaveznog javnog registra, kaže Pokrovac.

Nacrt zakona o transparentnom zagovaranju interesa koji je HDL predložio 2013. godine tadašnjoj Vladi uređuje uslove zagovaranja interesa, postupak upisa u Registar transparentnosti, kaznene odredbe i pravila nadzora nad aktivnostima zagovaranja interesa.

---

“Ni ovaj zakon o lobiranju neće rešiti taj problem, ali može ukazati na interese koji su bili povezani sa donošenjem nekih propisa. Dakle, u nekoj idealnoj situaciji, ako se lobisti prijave kao što zakon nalaže, ukoliko lobirana lica proslede informacije o tome Agenciji za borbu protiv korupcije, ukoliko svi ti podaci budu javni, onda bismo imali pisani trag o tome u čijem interesu su lobisti posećivali državne funkcionere”, kaže Nenadić, uz napomenu da dosta zavisi i od toga koliko često i koliko kvalitetno će Agencija za borbu protiv korupcije sprovoditi mere nadzora.

Drajić kaže da samo uplitanje Agencije za borbu protiv korupcije u ovu priču, dovodi do toga da se o zakonu o lobiranju govori, pre svega, kao o sredstvu za borbu protiv korupcije, a ne kao sredstvu za unapređenje uticaja javnosti na donošenje odluka.

Registar transparentnosti EU

“Važno je i jedno i drugo, ali ipak mislim da je važnije da se konačno uspostave mehanizmi koji omogućavaju da i civilno društvo i korporacije i sindikati mogu da utiču na odluke na uređen način”, dodaje Drajić, objašnjavajući da je u Evopskoj uniji to dobro rešeno.

“Postoji Registar transparentnosti u koji može bilo ko da se upiše i od tog trenutka može da stupi u kontakt sa nekim europarlamentarcem ili članom Evropske komisije, da učestvuje u radu neke ekspertske grupe i da svoje stavove i ekspertize stavi na uvid onima koji odlučuju. Ne postoje obaveze da lobista bude visokoobrazovan, da ga neko obučava. Svako može da se uključi. Članovi Evropske komisije imaju obavezu da sve svoje kontakte koje su imali sa onima koji su upisani u Registar transparentnosti stave na uvid javnosti i to se može naći na sajtu EK, a lobisti imaju obavezu da navedu koliki im je godišnji budžet i u kojim oblastima, projektima su učestvovali kao lobisti”, objašnjava Drajić.

Registrovani lobisti u Srbiji će morati u svojim izveštajima o radu da navedu koga su zastupali, koga su kontaktirali od državnih zvaničnika i službenika i šta je bila tema razgovora. Pitanje je, međutim, da li će po stupanju na snagu zakona, sva lobiranja ići preko njih. Kako zbog toga što neregistrovani lobisti nemaju obavezu da Agenciji šalju izveštaje o radu, što povećava verovatnoću da i državni zvaničnik takve susrete izostavi iz evidencije, tako i zbog činjenice da u Srbiji već postoji praksa neformalnog uticaja na donosioce odluka, koja je u više navrata rezultirala propisima koji su više bili u interesu pojedinih kompanija, nego u opštem. Lobisti bi u ovom drugom slučaju mogli da budu nepotrebni posrednik i dodatni trošak, ali i neželjeni svedoci.

“Lobiranje se inače odvija najvećim delom izvan očiju javnosti, ali to nije najveći problem. Najveći problem je kad lobiranje preraste u korupciju. I važno je napraviti distinkciju, jer je izjednačavanje lobiranja sa korupcijom najveća opasnost za ovu delatnost”, smatra Marko Drajić.

A koliko će usvajanje ovog zakona doprineti lakšem uočavanju inače tanke linije koja razdvaja legalno lobiranje od klasične korupcije, teško je proceniti pre nego što počne njegova primena. Uostalom, i pomenuti Abramoff sa početka teksta je rekao je u jednom intervjuu da ljudi uglavnom misle da je korupcija samo kad nekom daš ček, ali da se to ne može posmatrati tako pojednostavljeno.

Izvor: Al Jazeera