Vanjska politika Bosne i Hercegovine – Kako dalje poslije općih izbora (II dio)

Na vanjsku politiku utiču različiti faktori. Eksterne varijable su date geopolitičke koordinate na koje manje države, poput Bosne i Hercegovine, nemaju velikog uticaja. Šahovsku partiju igraju crnim figurama, o čemu smo pisali u prošloj analizi. Međutim, postoje okolnosti subjektivne prirode na koje se može više uticati. To su lokalne varijable unutar svake države, poput ljudi, procedura, institucija ili političkog sistema. Ljudi mogu biti profesionalni i stručni, a mogu biti i pristrasni po političkoj ili nekoj drugoj liniji sa manjim ili većim stepenom stručnosti u poslu. Procedure mogu biti jasno definisane i transparentne, s jedne strane, ili podređene improvizaciji, s druge. Unutar institucija mogu postojati tenzije na relaciji između javnog i partikularnog interesa. Politički sistemi i državne strukture mogu biti složene, komplikovane ili funkcionalne. Sve skupa vodi do većeg ili manjeg stepena diplomatske efikasnosti. Suština je prepoznati indikatore slabosti koji se mogu korigovati uz malo dobre volje. Postizborno vrijeme je prilika za antišok terapiju koja će psihologiju neizvjesnosti u kratkom periodu zamijeniti psihologijom nade. Za sistemske reforme će svakako trebati više vremena.

Ljudski faktor

Suština diplomatske misije svodi se na tri riječi koje počinju sa slovom (p) – predstavljanje, promocija i pregovaranje. U biti, diplomatska služba se oslanja na dvije povezane ali važne pojedinosti – komunikaciju i kontakte. Organi diplomatske službe Bosne i Hercegovine su zaduženi da neposredno učestvuju u diplomatskom opštenju sa drugim subjektima međunarodnog prava. Ljudi sa svojim kompetencijama su ključna kategorija za uspješnu diplomatsku interakciju. Ukoliko stručnost izostane dijalog se sadržinski osiromašuje (čak i trivijalizira) u mjeri u kojoj to rezultira umanjenjem ili potpunim uskraćivanjem pristupa važnim adresama. Također, na ovaj način se limitira potencijal lobiranja za pitanja od državnog interesa. To može biti lobiranje za ubrzani prijem BiH u EU ili NATO. Bez kontakata na visokom nivou države ostaju u predvorju međunarodne politike.

Prvi indikator slabosti nije toliko nepoznat našoj javnosti. Naša diplomatija se godinama kritikuje kao “neprofesionalna”, “nedorasla svojoj ulozi”, pa čak i “sklona skandalima”. Šta o tome kažu ljudi od struke sa sjedištem u Ministarstva inostranih poslova BiH? U aprilu 2019. godine, Sindikalna organizacija MIP BiH uputila je protestno pismo ministru, zamjeniku i sekretaru Ministarstva, te Uredu za reviziju i Agenciji za državnu službu zbog spornog zapošljavanja i promoviranja u službi. U pismu Sindikalne organizacije se tvrdi da diplomate sa dugogodišnjim radnim iskustvom “ne mogu da dođu na red od tek zaposlenih stranačkih kadrova” koji se u sjedištu MIP-a BiH “provrte” nekoliko dana i nakon toga, kao “privilegirani, dobiju rješenje o rasporedu na najbolje destinacije”. Sindikalna organizacija je također evidentirala slučajeve “ekspresnog zapošljavanja, boravka u sjedištu od nekoliko dana i slanja u DKP radi spajanja sa porodicom!”. Pozivajući se na izvore iz sjedišta Ministarstva, lokalni mediji su izvještavali o anomaliji “ugovora o djelu i radu”, koji se potpisuju s djecom visokorangiranih uposlenika MIP. Zabilježeno je više takvih slučajeva što ukazuje da su postojeće procedure kadriranja podređene partikularnim porodičnim interesima. Osim porodičnog kadriranja, pitanje izbora ambasadora također je privlačna tema za javnost i medije. Karijerne diplomate iz sjedišta MIP se žale na čest izbor nekarijernih ambasadora što objektivno umanjuje šanse savjetnika ili ministara savjetnika za napredak u diplomatskoj službi. S druge strane, postoje uspješni primjeri nekarijernih ambasadora koji su u zemlji prijema uvodili inovativne metode u oblasti javne diplomatije. Ta ambivalentnost i polarizacija može se riješiti dogovorom oko prihvatljivog omjera jednih prema drugima koji u skladu sa dobrom diplomatskom praksom treba biti u korist karijerne diplomatije, poštujući princip meritokratije.

Međutim, ni to nije kompletna slika bh diplomatije. Diskurs vanjske politike BiH treba proširiti izvan uobičajene diskusije o procesu zapošljavanja ili napredovanja u službi. Postoje drugi jednako važni indikatori slabosti koji su subjektivne ili objektivne prirode. Iz ličnog iskustva znamo da novoimenovani ambasadori ne prolaze uvijek odgovarajuću obuku, odlaze na destinacije bez adekvatnih instrukcija šefova odsjeka, sektora, pomoćnika ministara ili samih ministara, odlaze u države prijema bez liste kontakata svojih prethodnika, bez jasne misije ili vizije trogodišnjeg mandata, bez KPI (Key performance indicators). Mnogi se ne pripremaju dovoljno za specifičnosti svog posla ili specifičnosti države prijema. Tokom trajanja mandata rijetke su instrukcije pretpostavljenih izuzimajući redovna tehnička pitanja. Ambasadori su često prepušteni sami sebi kod definicije glavnih ciljeva svoje diplomatske misije, uključujući i opciju da nemaju nikakve ciljeve. Istodobno, oni nisu neovisni u svom poslu ili izolirani od države slanja ili prijema, tako da konkretni rezultati rada, ako ih imaju, ne pripadaju samo njima. I obratno, za pasivnost ambasadora u radu nije odgovoran samo ambasador. Kao što je uspjeh bilo koje ambasade najčešće proizvod timskog rada sa sjedištem, predstavnicima dijaspore, poslovne zajednice, institucijama iz zemlje domaćina itd., tako i neuspjeh najčešće proizilazi iz odsustva strateških smjernica, odgovarajućih instrukcija iz sjedišta, interesa poslovne zajednice, ili pak pogrešnog izbora osobe za ambasadora. Na kraju, rijetki su ambasadori koji po povratku sa svojih destinacija održavaju kontakte sa važnim ljudima iz države prijema, prenesu te kontakte svom nasljedniku ili objave važna svjedočenja.

Institucije

Vanjska politika i međunarodni odnosi Bosne i Hercegovine provode se putem Predsjedništva Bosne i Hercegovine, Ministarstva inostranih poslova, te rezidentnih i nerezidentnih diplomatsko-konzularnih predstavništava u svijetu. U okviru ustavom određenih nadležnosti, Predsjedništvo BiH “vodi vanjsku politiku”, “zastupa BiH u međunarodnim i evropskim organizacijama”, “imenuje ambasadore BiH”, “sklapa ili otkazuje međunarode ugovore” itd. Predsjedništvo BiH također “prihvata agremane” u skladu s Poslovnikom o radu, a predsjedavajući Predsjedništva “prima akreditivna pisama” od diplomatsko-konzularnih predstavnika drugih država. U Ustavu BiH ne postoje odredbe koje reguliraju rad Ministarstva inostranih poslova BiH. Tek je Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave BiH definirana njegova nadležnost. Tim zakonom je ograničena uloga Ministarstva na “provođenje već utvrđene vanjske politike”, te “razvijanje međunarodnih odnosa BiH u skladu s utvrđenim smjernicama Predsjedništva BiH”. Ministarstvo također predlaže utvrđivanje novih “stavova”, “zastupa BiH u diplomatsko-konzularnim odnosima s drugim državama”, “organizuje rad DKP mreže BiH u inostranstvu” itd. Kod analize ovih varijabli, BiH je više subjekat međunarodnih odnosa. Partiju šaha može igrati i bijelim figurama ukoliko kontroliše postojeće indikatore slabosti.

Ministarstvo inostranih poslova BiH

U svojoj knjizi, Moj put u diplomatiju, karijerni diplomata Ibrahim Efendić iznosi sljedeću tezu: “Naše ministarstvo je samouko ministarstvo.” Nije nepoznata činjenica da ne postoje objektivni uslovi za kvalitetnu pripremu diplomatskog kadra. Znamo da Ministarstvo inostranih poslova BiH nema svoju diplomatsku akademiju, kao što je imaju druge države. Ne postoji ni odgovarajući normativni okvir, Zakon o vanjskim poslovima, koji sistemski uređuje pitanja kadriranja, obuke ili promocije diplomatske službe. Znamo da bi svaka važnija destinacija trebala imati svoj red prioriteta uzimajući u obzir nacionalni, politički, ekonomski ili sigurnosni interes BiH. Postojeća Strategija vanjskih poslova BiH je uopćena. Izuzev rijetko ažuriranih podsjetnika za svaku državu, ne postoje drugi dokumenti koji spominju specifične prioritete za konkretne destinacije. U nekim ambasadama BiH izvan Evrope ili Sjeverne Amerike dešava se anomalija da Ministarstvo inostranih poslova radno angažira samo jednu osobu, ambasadora ili otpravnika poslova, koji se bavi administrativno-tehničkim poslovima (javlja se na telefon, štampa stikere za vize, obavlja konzularne radnje ili računopolagačke poslove). To traje mjesecima, u nekim slučajevima duže od godinu dana. Na taj način, ambasadorima se smanjuje raspoloživo vrijeme za poslove diplomatskog predstavljanja, promociju ili pregovaranje u državi prijema.

Iz prethodno izrečenog proizilazi suštinsko pitanje: da li diplomatska služba BiH može odgovoriti postojećim i budućim izazovima? Mnoge pobrojane manjkavosti se mogu promijeniti uz stvaranje boljih uslova za pripremu za odlazak na destinaciju, jasne i precizne instrukcija pretpostavljenih, sistemsko praćenje rada svakog DKP-a. Potrebno je također realizirati dugo odlagane sistemske korekcije koje će vanjsku politiku BiH učiniti funkcionalnom i dugoročno efikasnom službom, poput usvajanja odgovarajućeg zakona o vanjskim poslovima, formiranja diplomatske akademije, analize i racionalizacije DK mreže i unutrašnje organizacije MIP BiH. S dolaskom digitalnog doba, države su dobile priliku da olakšaju usluge svojim državljanima koji borave van BiH. Pored vizno-pasoških usluga, mogu se digitalizirati i mnoge druge konzularne i diplomatske radnje. Male države su također dobile priliku da se njihov glas čuje kroz digitalizaciju međunarodnih poslova. Možemo se recimo ugledati na jednu Estoniju koja je postala država model digitalne diplomatije. Politički subjekti iz svih etničkih zajednica, kao i one stranke koje se doživljavaju kao građanske, neće pronaći ništa sporno ili politički osjetljivo u gore spomenutim preporukama. Dakle, one mogu postati zajednički program rada nove parlamentarna većine za naredni četverogodišnji mandat.

Predsjedništvo BiH

Predsjedništvo Bosne i Hercegovine kao kolektivni šef države ovlašteno je za vođenje vanjske politike i stupanje u međunarodne odnose. Konvencionalna je mudrost da ustavna struktura asimetrično uređene BiH ne dopušta da se vodi bosanskohercegovačka vanjska politika, da postoje tri suprostavljene etničke politike. Međutim, to nije kompletna slika i odgovor nije nužno potpun. To se može objasniti kroz dva međusobno povezana indikatora. Prvi je prourječnost između “strateškog” i “političkog”. Na primjer, podvojenost između strateških prioriteta vanjske politike BiH, s jedne strane, i političke realnosti u liku i djelu M. Dodika, s druge. Strateške smjernice BiH kažu da su prioriteti “evropske” i “euroatlanske integracije”. M. Dodik kaže da je “glavni prioritet naše vanjske politike uspješna saradnja sa Srbijom, Rusijom, Mađarskom, Kinom i ostalima koji to žele”. Podvojenost je još izraženija uzimajući u obzir konkretnu vanjskopolitičku aktivnost M. Dodika, koji se u proteklih nekoliko godina sastao dvadesetak puta sa predsjednikom Rusije, Vladimirom Putinom. Činjenica da je Predsjedništvo BiH u različitim sazivima usvojilo i potvrdilo strateške prioritete konsenzusom potvrđuje bosanskohercegovački karakter vanjske politke. Vanjska politika M. Dodika potvrđuje njegov “buntovnički” karakter.

Drugi indikator se odnosi na ambivalentnost između principa da svako vanjskopolitičko istupanje u ime BiH treba biti zasnovano na načelu konsenzusa, s jedne strane, i principa da treba poštovati međunarodne obaveze na koje se BiH već obavezala domaćim ili međunarodnim aktima, s druge strane. U prvih 15ak godina od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, postojao je širok politički konsenzus za proces euroatlantskih integracija. Aktivnosti u vezi NATO-a su normirane Zakonom o odbrani BiH i drugim odlukama Predsjedništva BiH koje su donesene konsenzusom, uključujući “Pregled odbrane“, “Plan razvoja i modernizacije Oružanih snaga BiH (2017 – 2027)“, Strategiju vanjske politike BiH (2018-2023). Ugovorni odnosi sa EU također obavezuju na aktivno praćenje “Zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU” ili “zajedničke poglede na sigurnost i stabilnost u Evropi”. To podrazumjeva praćenje restriktivnih mjera EU prema trećim zemljama. Ta podvojenost između načela konsenzusa na koju se ponekad pozivaju iz entiteta RS, s jedne strane, i međunarodnih obaveza na koje se BiH već obavezala, s druge, može se riješiti na samo jedan način. Dok se postojeće odluke oko evropskih ili euroatlantskih integracija ne promjene drugim aktima, one ostaju na snazi i obavezuju BiH da djeluje u skladu s obavezama koje proističu iz zaključenih i prihvaćenih sporazuma i drugih međunarodnih instrumenata. U tom smislu, glasanje ambasadora BiH u Generalnoj skupštini UN-a za Rezoluciju koja optužuje Rusku Federaciju za agresiju na Ukrajinu, nije bila stranačka ili etnička politika, nego bosanskohercegovačka. Bez obzira na osporavanje takvog pristupa, treba nastaviti sa strateškim smjernicama koje su već usvojene konsenzusom.

Treći indikator slabosti jeste pitanje diplomatskih kadrova. Predsjedništvo BiH nije nadležno za zapošljavanje ili unapređenje kadrova unutar Ministarstva inostranih poslova, kao što nije nadležno ni za organizovanje, usmjeravanje i rad diplomatsko konzularnih predstavništava BiH u inostranstvu. Predsjedništvo BiH je isključivo nadležno za pitanje imenovanja i razrješenja šefova DKP-a i međunarodnih misija BiH. U pitanju, dakle, nije javni natječaj, nego subjektivna procjena svakog člana Predsjedništva. To se može također tretirati kao pitanje političke savjesti. Autori ovog teksta ne mogu objektivno suditi o tome jer su i sami prošli procedure imenovanja. U oba slučaja radilo se o osobama koje nemaju stranačku legitimaciju što ukazuje da imenovanja nisu uvijek stranačkog karaktera. Neke stvari se, ipak, mogu popraviti uz podizanje kriterija za imenovanje, uzimajući u obzir objektivnu činjenicu da svaki član Predsjedništva BiH ima diskreciono pravo izbora ambasadora iz naroda kojem pripada. Pored nacionalnog balansa, ti kriteriji podliježu ravnoteži između naše realnosti “kako jeste”, onoga čime naša diplomatija trenutno raspolaže, s jedne strane, i potrebe države za najboljim kadrovima, odnosno stanja idealnog “kako bi trebalo biti”, s druge. A realnost zna biti ponekad surova. Možda je najsvježiji primjer bivši ambasador BiH koji je ponizio Bosnu i Hercegovinu svojim prisustvom i angažmanom na spornom referendumu u okupiranim dijelovima Ukrajine. Da stvar bude gora, radi se o osobi koju pojedini mediji tituliraju kao “najuglednijeg i najiskusnijeg bh. diplomatu.”

Umjesto zaključka

Pomenute slabosti ne znače da organi diplomatske službe Bosne i Hercegovine nisu bez kapaciteta da uspješno obavljaju odgovarajuće diplomatske aktivnosti, uključujući i složena lobiranja sa pozitivnim ishodima za Bosnu i Hercegvoinu. Navešćemo dva primjera. BiH je dobila planetarnu pažnju međunarodne zajednice tokom komemoracije 25. godišnjice genocida u Srebrenici, 11. jula 2020. Preko 50 šefova država i vlada, ministara inostranih poslova i drugih prominentnih osoba obratilo se putem snimljenih video poruka. Tada smo pokazali da ozbiljnom diplomatskom sinergijom BiH može dobiti podršku iskrenih prijatelja kako sa Zapada, tako i s Dalekog istoka. U mobilizaciji državnika civiliziranog svijeta učestvovala je cijela vanjskopolitička struktura, počev od Predsjedništva BiH, preko Ministarsva inostranih poslova, do DKP mreže, uključujući Memorijalni centar Srebrenica. Drugi primjer je sinhronizirano, višemjesečno i na koncu uspješno lobiranje Bosne i Hercegovine da uprkos žestokoj konkurenciji mnogo jačih državnih diplomatija po prvi put u svojoj historiji bude izabrana za članicu Komiteta za svjetsko naslijeđe Organizacije UN-a za obrazovanje, nauku i kulturu (UNESCO). Riječ je o jednom od najprestižnijih tijela u sistemu UN-a, koje se sastoji od 21 zemlje članice, i koje je između ostalog nadležno za razmatranje kandidatura i donošenje odluka o upisima svjetskog kulturnog i prirodnog blaga na listu Svjetske baštine UNESCO-a. Odluka koja je usvojena na Plenarnom zasjedanju Generalne skupštine zemalja potpisnica u Parizu 2017. još jednom je potvrdila diplomatsku mobilizaciju po istoj spoljnopolitičkoj vertikali, od Predsjedništva BiH, preko MIP BiH, do DKP. Ova dva primjera mogu poslužiti kao ohrabrenje da nije sve izgubljeno. Mnoge manje države su vlastitim manevrom unutar minimalnog prostora izgradile zapaženu vanjskopolitičku ulogu postajući model ponašanja za mnogo veće države. Bez obzira što je BiH manja država, njena vanjska politika može i treba biti proaktivna, kao što je proaktivna cyber diplomatija Estonije, javna diplomatija Katara, ili ekonomska diplomatija Singapura. Uspjeh svake pomenute države u biti je splet specifičnih okolnosti na koje su primarno uticali lokalni faktori.

Stavovi izraženi u ovom tekstu autorovi su i ne odražavaju nužno uredničku politiku Al Jazeere.